El ejercicio del control fiscal debe realizarse con total independencia, para evitar que una dependencia jerárquica obstaculice el alcance de los resultados; por esta razón fue que el legislador, en el artículo 248 de nuestra Constitución, proclamada el 13 de junio de 2015, estableció: “Control externo. Delimitando por demás que es La Cámara de Cuentas el órgano superior externo de control fiscal de los recursos públicos, de los procesos administrativos y del patrimonio del Estado…”. La inclusión de este mandato en la Constitución impregna relevancia a la función de fiscalización de los recursos públicos.

Para lograr este cometido, es necesario que este órgano superior desarrolle estrategias y acciones que permitan asegurar no solo la gestión financiera pública, sino también la gestión administrativa, verificación del patrimonio público, las declaraciones juradas de los funcionarios, así como evaluar el patrimonio de los mismos para identificar variaciones significativas no coherentes con los ingresos percibidos, que permitan identificar posibles casos de corrupción administrativa.

Adicionalmente, la ley orgánica de la Cámara de Cuentas, en su artículo 1, asigna potestad de fiscalización sobre las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, que recauden, reciban o administren, a cualquier título, recursos públicos, o que estén vinculadas contractualmente con el Estado, los municipios o las instituciones autónomas. Es tan específica, que define los recursos públicos como la totalidad de los bienes, fondos, títulos, acciones, participaciones, activos, rentas, utilidades, excedentes, subvenciones y derechos que pertenezcan al Estado o a sus instituciones, sea cual fuere la fuente de la que procedan, incluyendo los provenientes de préstamos, donaciones y entregas que, a cualquier título, realicen a favor de aquellas personas naturales, jurídicas u organismos nacionales o internacionales.

• La corrupción y sus características

Una de las acepciones respecto a la etimología y definición de la corrupción, es que ocurre cuando una persona, grupo o sector se beneficia directa o indirectamente, de manera ilícita, poniendo sus intereses personales, grupales o sectoriales por encima de los demás y carente de toda ética (La corrupción. Características y consecuencias en República Dominicana, Participación Ciudadana, 2003).

De lo indicado, y al hacer un análisis comparado, vemos como nuestra Constitución, en su artículo 146, condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado; por esto, es de vital importancia que los órganos responsables del control, en su sentido amplio, realicen todas las acciones necesarias para prevenir, mitigar y evitar cualquier forma de corrupción.

Aunque la corrupción se da tanto en el ámbito público como en el privado, en este análisis hablaremos exclusivamente de lo relacionado al sector público, por tratarse de los recursos de la ciudadanía puestos bajo la administración, cuidado y ejecución de una persona o institución para cumplir con una función del Estado o para satisfacer una necesidad general.

La fiscalización de los recursos públicos está llamada a evitar la corrupción administrativa, cuando evita que, valiéndose de una función o posición pública, una o varias personas realicen una transgresión a las normas para un beneficio individual o grupal en detrimento del patrimonio del Estado.

Entre los elementos que caracterizan la corrupción administrativa podemos resaltar los siguientes: quebrantamiento de las normas, prima el interés particular en lugar del general, se realiza valiéndose de una función o grado de relación a una posición pública, y siempre se trata de dar apariencia de legalidad.

Cada vez se utilizan métodos más complejos de corrupción, lo que complejiza el proceso de fiscalización; la globalización y apertura de fronteras comerciales facilita que organizaciones transnacionales puedan, incluso, asociarse para quebrantar las normas y cometer actos ilícitos en perjuicio de los recursos públicos. Podemos aseverar que frecuentemente la corrupción pasa por un proceso de mutación y desarrollo, lo que dificulta su identificación. Reseñaremos algunos aspectos a tomar en cuenta a la hora de abordar el tema en cuestión, a saber:

La corrupción se facilita cuando:

• Existe un marco normativo débil, ambiguo o desactualizado;
• No se aplica un régimen de consecuencias;
• Los procesos de gestión institucionales no están claramente definidos;
• No existen políticas específicas ni acordes a los tiempos;
• El sistema de control interno es débil o tiene poco grado de madurez;
• Existe una alta concentración de poder en funciones administrativas financieras;
• Los procesos son primordialmente manuales;
• Hay baja o nula descentralización;
• Las decisiones están basadas en la discrecionalidad o en el uso abusivo de excepciones de leyes, reglamentos, resoluciones, etc.;
• No existe transparencia de los gastos;
• No existe una gestión de riesgos;
• No se aplican las buenas prácticas;
• Uso mínimo o nulo de las tecnologías de la información;
• Falta de delimitación y definiciones de roles;
• No existe una promoción de la ética y la responsabilidad social laboral;
• No se declaran los bienes antes y después de un trabajo en la Administración Pública;
• No existen controles independientes y normados;
• Los órganos especializados para el combate y prevención de la corrupción no se coordinan ni se apoyan entre sí.

• Herramientas de fiscalización

El objetivo principal del control fiscal es mantener una vigilancia sobre la administración de los recursos públicos.

Para asegurar esta vigilancia es importante que los procesos de verificación que se realicen sean representativos y suficientes para garantizar una opinión basada en una sustentación fehaciente, en tal sentido, se hace necesario fijar criterios que garanticen el aseguramiento; dentro de estos privilegiamos los siguientes: monto del presupuesto institucional, instituciones del Gobierno central, empresas públicas, instituciones de seguridad social, instituciones descentralizadas, órganos constitucionales, organizaciones no gubernamentales que manejan fondos públicos y aquellas entidades sobre las cuales haya denuncias o requerimientos específicos de fiscalización.

En el modelo actual de la Administración Financiera Pública Dominicana, los procesos están diseñados de tal forma que se ejecuten en armonía con los sistemas de control, estando a cargo de la Contraloría General de la República (CGR) el control interno y, una vez culmina el período fiscal, el control externo bajo la responsabilidad de la Cámara de Cuentas.

En un sistema perfecto que trabaje en armonía, no deberían presentarse casos de corrupción administrativa, sin embargo, cuando los sistemas trabajan de forma desarticulada es fácil violentar las normas y los controles.

Deber ser de la Administración Financiera Pública

Entre las herramientas que actualmente se utilizan para la fiscalización se encuentran

1. Análisis presupuestario: consiste en la revisión detallada de la composición de las cuentas que conforman la ejecución presupuestaria consolidada del Estado en sus elementos básicos: ingresos, gastos, financiamiento e inversión.

2. Auditoría financiera: se realiza con el propósito de emitir observaciones, conclusiones, opiniones, disposiciones y recomendaciones sobre la legalidad y confiabilidad de la información presentada en los estados financieros y presupuestarios de las entidades sujetas al control de la Cámara de Cuentas.

3. Auditorías especializadas: consisten en la verificación de asuntos y temas específicos, de una parte, de las operaciones financieras o administrativas, de determinados hechos o situaciones especiales y responden a unas necesidades específicas.

4. Auditoría informática: es un proceso metodológico ejecutado por especialistas de las áreas de auditoría e informática, orientado a la verificación y aseguramiento de que las políticas y procedimientos establecidos para el manejo y uso adecuado de los sistemas de información del Estado se lleven a cabo cumpliendo con criterios que garanticen el control, seguridad de la información, integridad, disponibilidad, confiabilidad y exactitud en los datos almacenados en los sistemas tecnológicos del Estado.

5. La auditoría de gestión: tiene por finalidad determinar si los resultados esperados por las instituciones del Estado y sus programas se están logrando con observancia de la ética, con criterios de eficiencia, de economía y adecuado cuidado del ambiente por parte de la administración de que se Por su amplio alcance, este tipo de auditoria tiene relación con la evaluación de sistemas, procesos, resultados, proyectos de obras públicas, de desarrollo social o el manejo del ambiente.

6. Cruce de base de datos: se realiza con la finalidad de confirmar o no, la veracidad u homogeneidad de una información presentada por un ente o persona auditada.

7. Confirmación de información: tiene el propósito de validar un dato o información; la misma se realiza a través de accesos a bases de datos de otros entes u organismos públicos, o mediante la certificación de información a través de correspondencia.

Estas herramientas, aunque diversas, resultan insuficientes para una adecuada labor de fiscalización, es necesario incorporar mayor tecnología a los distintos procesos, desarrollar y aplicar herramientas en función del tipo de institución, niveles de riesgo, grado de madurez de los sistemas de control, tamaño de la organización y que, adicionalmente, tengan mecanismos de actualización constantes que permitan la adaptación en función del avance organizacional.

• Tópicos a fiscalizar

Entendiendo que nuestra Carta Magna asigna la responsabilidad de ejercer el control y fiscalización sobre el patrimonio, los ingresos, gastos y uso de los fondos públicos. Para cumplir con este objetivo en un proceso de fiscalización se debe realizar la verificación de:

1. Ingresos. Es necesario realizar un análisis de los ingresos recibidos, su registro oportuno y de la fuente de que proceden; además, si provienen de fuentes de financiamiento que sean a la tasa más conveniente para el

2. Cumplimiento normativo. Verificar que todos los procesos administrativos, financieros y de gestión se realicen con total apego a las normativas vigentes.

3. Los recursos humanos. En la revisión del talento humano, es responsabilidad de los fiscalizadores realizar una revisión de los perfiles de los ocupantes de las distintas posiciones, la asistencia, que las retribuciones se realicen de conformidad a los niveles de responsabilidad y carga laboral, que no se encuentren en otros entes u órganos públicos con funciones remuneradas.

4. Proceso de adquisiciones. Las adquisiciones constituyen una de las violaciones más frecuentes y poseen un alto riesgo de corrupción administrativa, por ello, es necesario poner énfasis en la revisión del cumplimiento de los procedimientos estándares de adquisiciones, revisar los precios en función de la oferta de mercado, verificar las composiciones accionarias de los distintos oferentes para identificar posibles nexos de accionistas, revisar el régimen de prohibiciones establecido en la Ley de Compras y Contrataciones Públicas, además, verificar la recepción de los bienes de forma oportuna y acorde a la calidad demandada y pagada.

5. Bienes públicos. Como parte del patrimonio del Estado, los bienes deben estar claramente identificados, la información sobre su ubicación, costos de adquisición, depreciación, estado de los mismos, así como también que estén debidamente protegidos con las pólizas de seguro para garantizar su recuperación en caso de la ocurrencia de siniestros que provoquen pérdidas parciales o totales de un bien.

6. Presentación de la información. Los principios contables exigen unas formalidades de presentación de la información financiera para garantizar la uniformidad y comparación; además, en el caso del sector público, es necesario una adecuada utilización de los clasificadores presupuestarios con la finalidad de una correcta imputación del gasto y que la ejecución presupuestaria sea veraz.

7. Cuidado del medio Otro aspecto importante a revisar durante un proceso de fiscalización es que las organizaciones, en la ejecución de sus funciones, no lesionen al medio ambiente en el cual se desarrollan, que realicen acciones de prevención y cuidado del ambiente y que implementen programas de responsabilidad social.

8. Revisión de cumplimiento impositivo. Los entes estatales no están exentos del cumplimiento de las obligaciones tributarias, por ello se realiza un análisis en términos de retención y pago de impuestos, así como también el seguimiento de que los proveedores de las instituciones estén al día el pago de sus obligaciones tributarias y de seguridad social.

9. Declaración jurada de patrimonio de los funcionarios públicos. Se realiza una revisión de las declaraciones con la finalidad de identificar variaciones no concordantes con los ingresos percibidos y declarados.

10. Cumplimiento misional. Esta es una de las actividades de mayor relevancia, ya que persigue ver si la ejecución del gasto efectivamente se ha utilizado para el logro de objetivos y metas de la organización, si esta cumple con su razón de ser, si contribuye en su ámbito de competencia a los fines del estado del Gobierno.

• Quiénes deben fiscalizar

La fiscalización debe ser un proceso sistemático, continuo y participativo. En el caso de la República Dominica, desde nuestra Constitución se obliga a que la sociedad ejerza un rol fiscalizador, llamado control social, al Poder Legislativo, así como a la Contraloría General de la República, como entidad del control interno, y a la Cámara de Cuentas como ente superior del control fiscal y órgano rector del Sistema Nacional de Control y Auditoría, o bien llamado control externo.

• Coordinación interinstitucional

Para una adecuada fiscalización de los recursos públicos es necesario la coordinación interinstitucional para completar el ciclo de los procesos, desde la planificación hasta la evaluación.

La coordinación incluso contribuye a una mejor calidad del gasto, ya que se evita la duplicidad, se optimizan los recursos técnicos, humanos y financieros, estos últimos frecuentemente escasos.

La coordinación facilita los procesos de fiscalización, aprovechando, por ejemplo, las bases de datos institucionales con accesos autorizados que permitan disponer de información en tiempo real para el análisis de la misma o confirmación de datos presentados en estados financieros, estados de ejecución o declaraciones juradas de patrimonio.

Desde la planificación para identificar que un proyecto está incluido en el Plan Plurianual del Sector Público, que obedece a la estrategia país, y su vinculación al logro de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), es necesario la verificación de asignación de presupuesto a través de la Dirección General de Presupuesto, así como la correspondiente ejecución del gasto, que se da a través de la contratación de bienes y servicios mediante el subsistema de Compras y Contrataciones Públicas, o con la contratación de personal a través del subsistema de Recursos Humanos.

Adicionalmente, es necesario la vinculación con algunos entes privados, como es el caso de las cámaras de Comercio, que facilitan la revisión de las composiciones accionarias y las modificaciones que han tenido las empresas proveedoras del Estado. La sociedad debe jugar un rol importante; debe ser un veedor activo y cumplir con el cometido constitucional de ejercer el control social.

• Modelos de control fiscal de la región

• Sistema de control en Uruguay:

El Sistema de Control Externo y Control Interno de la República Oriental del Uruguay está compuesto por: Sistema de Control Externo de los actos y la 

gestión económica-financiera, encabezado por el Tribunal de Cuentas, y el Sistema de Control interno de los actos y la gestión económica-financiera, encabezado por la Auditoría Interna de la Nación.

• Sistema de control en Chile:

La Constitución política de la República de Chile en su artículo 87 crea la figura de la Contraloría General de la República, y la define como un organismo autónomo que ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.

El artículo 21A de la Ley Orgánica n.° 10.336 establece que la Contraloría General de la República y las Contralorías Regionales, dentro de sus auditorias, evaluaran los Sistemas de Control Interno de los servicios y entidades públicas.

• Sistema de control en Brasil:

En Brasil el control está orientado a vigilar el uso de los recursos, es decir, al control fiscal, y está desagregado o estructurado teniendo en cuenta su organización político administrativa; la fiscalización de los municipios será ejercida por el Poder Legislativo Municipal mediante control externo, y por los sistemas de control interno del Poder Ejecutivo Municipal en la forma de la ley. Adicionalmente, existen los Tribunales de Cuentas de los Estados y de los Municipios, para que el control externo sea ejercido en coordinación con las respectivas Cámaras Municipales.

• Sistema de control en Argentina:

El control en el Gobierno Argentino se desagrega en diferentes instituciones, tales como la Sindicatura General de la Nación, las Unidades de Auditoría Interna, la Auditoría General de la Nación, los Tribunales de Cuentas, la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (que depende del Ministerio Público Fiscal, Procuración General de la Nación), la Oficina Anticorrupción, la Contaduría General de la Nación, las Contadurías Generales de las Provincias y la Fiscalía de Investigaciones Administrativas para las provincias.

• Sistema de control en Venezuela:

La Contraloría General de la República (CGR) es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetos a su control.

De acuerdo con la Ley Orgánica, los órganos que componen el Sistema Nacional de Control Fiscal son:

1. Contraloría General de la República (Organismo Superior de Control Externo).
2. Órganos de Control Externo de la Administración
3. Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana
4. Entre otras

Se puede apreciar que en la muestra de los 5 países de la región que hemos tomado como referencia, los sistemas de fiscalización son disímiles, pero no podemos aducir que uno sea superior o más eficiente, sino que depende de la realidad de cada nación. Resalta que en 4 de los países tomados como referencia el mandato de fiscalización proviene de la constitución, impregnando la más alta competencia e importancia; no obstante, otro aspecto es el relacionado a que en 2 países el control se concentra en un único órgano, en 3 se divide en más de una institución responsable del control previo o aseguramiento de los procesos, así como también el control externo o posterior.

• Análisis evolutivo del control fiscal en República Dominicana desde las perspectivas de la autora

Para trazar un punto referencial, el presente análisis se realiza tomando como inicio la Ley Sobre la Cámara de Cuentas de la República Dominicana núm. 130, promulgada el 5 de diciembre de 1942, no desconociendo que previamente ya teníamos indicios de control fiscal.

Decidimos iniciar bajo esta ley, puesto que, visto desde aspectos técnicos- jurídicos, con la creación de la misma se estatuyó la jurisdicción de la Cámara de Cuentas en materia tributaria. Haciendo un breve paréntesis de tiempo, señalaremos que la separación del Tribunal Superior Administrativo de la Cámara de Cuentas es relativamente joven; sin embargo, desde el año 1942 ya se había delimitado el control externo, bajo la observación tácita de la ley de que, mientras no existiera un Tribunal Administrativo Supremo, las atribuciones jurisdiccionales eran parte del órgano.

Como parte del fortalecimiento del control fiscal, en el año 2004 se promulgó la Ley núm. 10-04, de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, la cual introduce nuevos aspectos tendentes al fortalecimiento y dinámica de cooperación interinstitucional una vez es identificado un hallazgo y procede a remitir una resolución a la jurisdicción coercitiva.

Tres (03) años después de la actualización de la ley que regula el control externo se promulgó la Ley 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República, con la cual se adoptan mejores prácticas para el control interno, siendo estos dos grandes avances parte fundamental de la delimitación y definición de roles; mismas que fortalecen, dentro de los marcos normativos y de practicidad, los controles que el Estado dominicano, a través de los elementos del Sistema Nacional de Control y Auditoría, está llamado a aplicar.

De lo antes indicado y como avance de la actualización permanente a que nos encontramos supeditados como país, es oportuno indicar que a la fecha en nuestro Congreso existe un anteproyecto de Ley Orgánica que procura actualizar y adaptar a los nuevos tiempos no solo los diferentes tipos de auditorías, sino también la estructura y el campo de aplicación, lo mismo pasa con los estudios e investigaciones especiales.

Por todo lo indicado, somos de opinión que el control fiscal, como herramienta en la lucha contra la corrupción, ha experimentado en los últimos años diferentes transformaciones en pro de una mejor y sana administración.

• Reflexiones finales

La fiscalización de los recursos públicos es una herramienta que previene la corrupción, que debe ser el punto fundamental, evitar el mal uso del erario; debido a la norma vigente, el control previo o control interno es responsabilidad de la Contraloría General de la República, y el control externo, de la Cámara de

Cuentas, que articulados y focalizados deben desarrollar acciones preventivas, modelos de gestión basados en riesgos, fomentar la participación ciudadana (control social), la coordinación interinstitucional e inclusión del sector privado, impulsar la asignación de mayores recursos destinados a la prevención y a la fiscalización, propiciar la capacitación continua y estimular la actualización del marco normativo.

Concomitantemente, hay que provocar que el régimen de consecuencias sea específico y que se aplique, desarrollar un amplio programa de difusión para orientación ciudadana, automatizar los procesos, lograr el diseño y desarrollo de una base de información única para todos los entes de control, y migrar hacia el modelo de expedientes y auditorías digitales, así como también un sistema de indicadores de gestión y de resultados que permitan medir el uso eficiente de los recursos y el seguimiento a las recomendaciones de mejoras de auditorías.

Referencias bibliográficas

1. La Constitución política de la República Dominicana, proclamada el 13 de junio de 2015.

2. La Ley núm. 10-04, de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, promulgada el 20 de enero de 2004 en la Gaceta Oficial

3. Ley 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de La Contraloría General de la Republica, promulgada el 8 de enero de 2007 en la Gaceta Oficial n.° 10406.

4. Reglamento de Aplicación de la Ley n.° 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República, instituido por el Decreto ° 491-07, Gaceta Oficial n.° 10438, de fecha 10 de septiembre de 2007.

5. Ballén, N. (N/A) La lucha contra la corrupción a través del control fiscal. Bogotá, Colombia.

6. Paz, S (2019) El control fiscal en Colombia y su eficacia en la lucha contra la corrupción, Bogotá, Colombia.

Revistas:

7. Participación Características y consecuencias en República Dominicana. Santo Domingo. República Dominicana. Marzo 2003.

8. Revista de la Cepal °. 130. Corrupción, estructura productiva y desarrollo económico en los países en desarrollo. Brasil. Río de Janeiro. Abril 2020.

Webgrafía:

9. República, U. (2021). Tribunal de Cuentas/ Consulta. Recuperado el 29 de noviembre de

https://www.tcr.gub.uy/institucional_competencias.phljp.

10. Chile, (2021). Contraloría/ Cuentas Públicas. Recuperado el 30 de noviembre de 2021. https://www.contraloria.clcxcx/web/cgr/cuentas- publicas
11. República, V. (2021) Contraloría General de la República/Lucha Contra la Corrupción. Recuperado el 30 de noviembre de

http://www.cgr.gob.ve/site_content.php?Covcvcd=010.

Datos sobre la autora

Tomasina Tolentino de Mckenzie

Contadora Pública, con maestrías en Administración Financiera de la Universidad APEC, y en Alta Dirección Pública. Formación en Administración Financiera, Prevención de lavado activos, Planificación y gestión por procesos. Especialista en gestión pública. docente universitaria, autora de los libros Contabilidad y Gestión Administrativa I y II, así como coautora del Manual de Administración Financiera.

Experiencia profesional de más de 25 años enfocada en auditoría, organismos de cooperación internacional y el sector público. Actual miembro y secretaria del Bufete Directivo de la Cámara de Cuentas.